EUROPEUS

La proposition de Chantal Cutajar de préparer dès maintenant des «Etats généraux de l’Union» pour tirer les leçons des votes sur les ratifications de la Constitution ne se justifie pas seulement pour définir les chantiers prioritaires de l’Europe «constituée». Quelles que soient ses qualités, (si grandes que le «oui» s’impose à mes yeux), le texte soumis à ratification présente quelques insuffisances, quelques défauts, quelques imprécisions, ce qui d’ailleurs doit inciter à respecter pleinement certains arguments de certains «non». Car à bien y regarder, le texte a au moins sept beaux trous où le «diable» peut se cacher. Des trous à combler…

1. Pénélope s’impatiente : le temps européen est vraiment trop long. L’Europe est par nature une «longe patience» et il est bon de ne pas confondre vitesse et précipitation. Mas le temps européen est trop long. L’importance des délais d’application du traité constitutionnel l’illustre trop bien. Si tout va bien, la Constitution entrera en vigueur à partir de 2006. Ce n’est rien en temps «historique », mais en temps perçu, donc réel, c’est long. Et la Commission, dans sa future composition, ne fonctionnera qu’en 2012… En cette ère du «tout, tout de suite », la patience de Pénélope est passée de mode. Cette longueur des procédures illustre l’un des problèmes essentiels de la construction européenne : le décalage entre les prises de décisions et les réalisations. Grandes, trop grandes les périodes de grossesses, y compris pour des questions de simple intendance. Durée moyenne : 9 ans ! Comment, dans ces conditions, l’Europe peut-elle ne pas donner l’impression d’être toujours prise de vitesse par les événements, des marchés de l’électricité en passant par l’euro… ? A propos de cette notion du temps, nous devrions d’ailleurs prévoir une sorte de Conseil de Sécurité (intérieur et extérieur) qui joue le rôle de «cellule de crise permanente ». Les Conseils extraordinaires prévus dans les 48 heures en cas de crise ne sont sans doute pas suffisants. De même, aucune piste n’est tracée pour tenter de coordonner mieux, à défaut de les synchroniser, les échéances électorales nationales (au moins normales) : l’ensemble européen est tributaire de calendriers qui interdisent une vraie continuité d’action au Conseil des ministres, organe d’un volatilité extrême.

2. «L’Europe ? Quel numéro de téléphone ? »: la question de Kissinger reste trop d'actualité. La Constitution a clarifié la répartition des compétences et donne corps à une vraie représentativité en interne et en externe. Mais comme redirait Kissinger, le problème du numéro de téléphone unique reste posé. Qui est le vrai «chef» ? Le président du Conseil européen (élu pour deux ans et demi), le président de la Commission, le ministre des affaires étrangères (élus pour cinq ans) ou…les plus charismatiques ou les plus dynamiques chefs d’Etats ou de gouvernements des Vingt-cinq ? Il y a toujours beaucoup de monde au balcon suprême sans que personne n’incarne le pouvoir suprême. Nous ne sommes pas complètement de «l’embrouillamini », comme disait Jobert… C’est évidemment logique puisque la construction européenne est atypique et n’est pas fondée sur le culte du «un », héritage politique du monothéisme sécularisé. Donc, pas de roi, avec son double corps physique et mystique. Et pas de vrai gouvernement au sens classique du terme. La Commission, même renforcée dans «son rôle exécutif », reste à la fois une inspiratrice (droit d’initiative), un juge (qui est aussi partie), une équipe de management et une exécutante. Elle gère mais ne gouverne pas. Il est d’ailleurs intéressant de noter que dans l’organigramme constitutionnel, elle arrive en quatrième position, juste avant la Cour de Justice. C’est le Parlement qui est cité en tête (un hommage au suffrage universel direct qui soigne l’ego des eurodéputés mais n’engage à rien), avant le Conseil européen et le Conseil des ministres. Ces considérations ne sont pas que protocolaires ou chargées de symboles. Elles entraînent de vraies interrogations : que se passe-t-il si des désaccords sérieux opposent les présidents du Conseil de la Commission entre eux ou l’un ou l’autre au ministre des affaires étrangères ? Que se passe-t-il si l’un des membres du Conseil européen ne respecte pas ses engagements de pratiquer une «coopération loyale », de «promouvoir les valeurs de l’Union », de «s’abstenir de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union» ? Que se passe-t-il surtout si l’un d’eux (ou plusieurs) s’assied sur l’article III-195 qui prévoit notamment que les Etats membres «s’abstiennent de toute action contraire aux intérêts de l’Union ou susceptible de nuire à son efficacité en tant que force de cohésion dans les relations internationales ? Cet article a vite été oublié quand il portait les numéros 11 et 12 des articles du Traité de l’Union. Sera-t-il sacralisé dans son expression constitutionnelle ? Pourra-t-il éviter la cacophonie Mitterrand-Kohl sur la reconnaissance de l’indépendance croate ou les divergences Chirac-Blair sur la guerre en Irak de Bush? «Faut pas rêver », pour reprendre le titre d’un excellente émission de France 3, qui n’a rien à voir avec ce petit voyage dans les incertitudes de demain.

3. Les habits neufs de l’Union européenne ne prémunissent pas contre les blocages. Certes, les principales fautes de Nice sont effacées : les chances mathématiques de majorités de coalition au sein du Conseil sont, selon les experts, de 12% contre 2% dans le traité de Nice. Un beau progrès, même si, sur ce point, les Conventionnels avaient proposé mieux : 22 %. Mais les risques de bocage restent très élevés. Certes, encore, les spécialistes en cuisine diplomatique ont réussi à mettre au point des dosages qui interdisent de fait des coalitions d’hégémonie. Les «petits» ne doivent plus avoir peur d’être mangé par les «grands ». Les «nouveaux» ne devraient plus avoir peur d’être exploités ou mal traités par les «anciens ». «L’égalité démocratique» devrait résister aux inégalités de richesses, de puissance, de démographie. Une belle alchimie. Certes, enfin, 90 % des matières seront traitées à la majorité qualifiée et non selon la règle de l’unanimité. Mais le «droit de veto» (qui ne figure pas expressément dans les traités) n’est pas rayé du vocabulaire communautaire. Veto ! Le mot siffle comme un fouet. «Diktat »… C’est l’arme rétrograde des cantons suisses les plus conservateurs. C’est l’héritage de la diplomatie classique du Concert des Nations. C’est le fer de lance de la «souveraineté nationale» en action, en démonstration et en illusion. C’est surtout la négation de «l’esprit communautaire» qui, par définition, implique la recherche de solutions bonnes pour la Communauté et chacun de ses membres. Plus qu’un frein : une clef de contact pour couper le moteur. En fait, le droit de veto ne bloque pas seulement le Conseil : il bloque, en amont, tout effort de progrès. «Inutile d’y songer, X ne l’acceptera jamais ou du moins pas maintenant ». Le veto ne tue pas que la décision, il étouffe l’imagination, stérilise la créativité, nie les forces de l’intelligence et constitue la marque d’une société de méfiance et non de confiance. Pour l’éviter, il n’y a que deux portes de sortie : ne rien faire ou trouver le pire des compromis, celui du plus petit commun dénominateur. Dans la première hypothèse, le dissensus est stérile. Dans la seconde, le consensus est de pure forme. C’est l’Europe bloquée ou l’Europe molle. C’est aussi l’Europe de l’imposture : la mise en avant d’une façon unilatérale d’intérêts dits «vitaux» introduit «une voie de fait, c’est-à-dire le risque d’arbitraire dans un système de droit ». En l’occurrence le maintien du droit de veto dans des domaines aussi déterminants que la fiscalité, la diplomatie, la défense constitue des limitations qui sont de vrais handicaps pour l’Europe. Il faut trouver les moyens de les surmonter.

4. Ne pas confondre l’Union européenne et… l’Europe. La Constitution fixe les fondements et les règles de fonctionnement de l’Union, mais elle ne se place pas dans le contexte géopolitique de l’ensemble de l’Europe. Un regret majeur : que le Conseil de l’Europe n’ait pas été davantage associé et concerné par le texte. L’adhésion de l’Union en tant que telle est évidemment une excellente chose. Mais elle va poser crûment les problèmes des jurisprudences différentes des cours de Luxembourg et de Strasbourg. Cela n’a rien de catastrophique, mais ne favorise pas la visibilité du contrôle et de l’approfondissement si essentiels des droits de l’Home sur le continent. Le Conseil de l’Europe aurait pu et dû être concerné directement par toutes les compétences intergouvernementales de l’Union et par les politiques qui dépassent les frontières de l’Union : politique culturelle, protection du patrimoine, stimulation de la création, éducation, échanges, approfondissement de la démocratie représentative, recherche sur l’approfondissement des valeurs, réflexions sur la bioéthique, défis du futur, environnement, santé publique, migrations… Ce qui n’est pas inscrit dans la Constitution n’est pas forcément interdit : aux Etats d’accroître les moyens d’action du Conseil de l’Europe qui regroupe aujourd’hui 46 pays. A la Commission de s’appuyer davantage sur lui. Et au Parlement européen de travailler en meilleure intelligence avec lui. La Constitution renforce le rôle des parlements nationaux. L’Assemblée du Conseil de l’Europe se compose de représentants de ces parlements. Une idée simple : que les délégués des pays de l’Union au Conseil de l’Europe soient recrutés dans les commissions ou délégations parlementaires chargées de suivre les affaires de l’Union. Ce serait «dans la nature des choses », redirait De Gaulle.

5. L’Europe, une affaire «infra-nationale ». La Constitution fait également silence sur un chantier oublié mais essentiel : l’européanisation structurelle et culturelle des Etats membres. Edgar Morin voit juste : «L’idée européenne ne se développera pas seulement d’une façon supranationale mais intra-nationale» .Tout ou presque reste à faire. Et il est urgent de le faire. Surtout dans des pays qui, telle la France, n’ont pas adapté leurs structures gouvernementales aux évolutions de l’Europe. En fait, l’heure est venue de tirer toutes les conséquences d’une réalité majeure : l’Europe n’est plus une «affaire étrangère ». Cela ne passe pas que par une réformette du Quai d’Orsay. Ceux qui envisagent sérieusement de modifier en profondeur la constitution de la VIème République, feraient bien d’y songer dans leurs propositions.

6. Quand l’intendance ne suit pas… La finalité de l’Union est claire mais la question-clef de moyens, des finances reste entière. Heureusement, aucun plafond n’est fixé aux «ressources propres» et des ouvertures sont aménagées pour d’autres ressources. Mais rien, pas même une simple déclaration d’intentions, ne nourrit l’espoir de faire une révolution mentale indispensable : l’Europe ne doit pas être perçue comme une dépense, mais comme un investissement rentable, une source d’économies (d’échelle mais aussi de rationalisation), un outil multiplicateur d’effets positifs, quantitatifs et qualitatifs. Pour être forte, puissante et prospère, l’Europe doit avoir des institutions fortes et des moyens d’actions puissants. Ce n’est pas «l’Europe, combien de divisions ? », pour s’inspirer de la question stupide de Staline à propos du pape, c’est : «l’Europe, quels moyens d’action ? ». Cela se mesure en euro. Les gouvernements des Etats membres ont collectivement tort de nourrir, en les suivant, les réflexes démagogiques sur ce que l’eurodéputé français Jean-Louis Bourlanges appelle «l’Europe pingre ». La rigueur budgétaire indispensable, le besoin de réduire les dépenses publiques, l’impérative nécessité d’en finir avec les spirales des déficits qui nous font vivre à crédit d’une façon indigne sur le dos de nos enfants, les difficultés de mettre au point nationalement et internationalement des systèmes fiscaux plus justes ne doivent pas être synonymes d’avarice au niveau européen.

7. Quand De Gaulle et Schuman ne sont pas complètement «réconciliés ». La Constitution, dans ses clarifications politico-juridiques, a le grand mérite de rendre archaïques, sinon caducs, les débats «théologiques» entre confédéral et fédéral. Mais elle ne règle pas un certain nombre de problèmes qui tiennent à la nature même de la construction telle que le fruit des divergences et des amorces de réconciliations entre les idées et les modes d’actions de Schuman et de De Gaulle. La cohérence du système implique la recherche d’un équilibre forcément instable entre des couples de forces contraires :
- Pulsions centripètes et centrifuges : la subsidiarité et la proportionnalité resteront toujours à définir, sujet par sujet, degré par degré : toute entité politique fondée sur la recherche de l’unité dans le respect des diversités connaît ces problèmes. C’est évident dans des pays fédéraux ou confédéraux ou à structures très décentralisées. Mais c’est clair aussi dans des contrées très unitaires comme la France : la décentralisation n’est-elle pas un vrai serpent de mer depuis 1830…
- Diversification et éparpillement des compétences et des activités. L’Europe n’est pas un puzzle. Les coopérations «renforcées» peuvent aboutir à une Europe «à plusieurs vitesses» (elle l’a toujours été), mais pas à «la carte ».
- Compétitivité et solidarité : c’est sans doute le défi le plus important et le plus difficile à relever. Là, il ne s’agit plus de réconcilier De Gaulle et Schuman mais les deux «voix de Bruges» : Thatcher et Delors. Le libéralisme en dérive et la quête d’un équilibre et d’un mouvement.
- Ouverture et protection : c’est vrai pour les politiques d’immigrations, sur la maîtrise de la «globalisation », sur les «accords d’association» et , bien sûr, sur la question-clef des «frontières », non de l’Europe, mais de l’Union européenne.

Cette analyse (déjà bien longue) n’a rien d’exhaustive. Elle souligne l’impérative nécessité de compléter les débats de la Convention sur la Constitution par des réflexions d’orientations. Quelle meilleure structures que des «Etats généraux» ? Pour vivre pleinement le présent, il importe de savoir d’où l’on vient (la Mémoire n’est pas qu’un devoir, elle est aussi un miroir) et savoir où l’on veut aller («pour que le futur ait un avenir », redirait Léonardo Sciascia). Le temps du «remue-méninge» européen ne fait que commencer

Par Daniel Riot – directeur de la rédaction européenne de France 3